Pháp luật giải quyết tranh chấp kết nối Viễn thông tại Việt Nam và một số nước trên thế giới (Bài 4)

Dương Quốc Huy, Nguyễn Thúy Quỳnh, Trần Hoài Văn

 1. Về cơ quan giải quyết tranh chấp kết nối Viễn thông

Cùng với những quy định trong Luật Cạnh tranh, Bộ luật tố tụng dân sự, Pháp lệnh Trọng tài Thương mại 2003, Pháp lệnh Bưu chính, Viễn thông (BCVT) và những văn bản hướng dẫn thi hành. Hiện nay, các cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp kết nối Viễn thông tại Việt Nam bao gồm: Tòa án, Trọng tài thương mại, Cơ quan quản lý (CQQL) cạnh tranh, Bộ Thông tin và Truyền thông (TT&TT). Tương ứng với bốn cơ quan này là bốn hình thức giải quyết tranh chấp: (1) Khởi kiện lên toà án giải quyết theo trinh tự tố tụng dân sự; (2) Yêu cầu trọng tài thương mại giải quyết; (3) Khiếu nại lên cơ quan giải quyết cạnh tranh; (4) Hiệp thương, giải quyết tranh chấp tại Bộ TT&TT.

Trong bốn cơ quan nêu trên, để đảm bảo tính độc lập, khách quan, chỉ tuân theo pháp luật trong quá trình giải quyết, thì Tòa án và Trọng tài thương mại là hai cơ quan đáp ứng được yêu cầu. Bộ TT&TT vừa là cơ quan hoạch định chính sách vừa là cơ quan thực thi chính sách. Còn với CQQL cạnh tranh (Hội đồng cạnh tranh, Cục quản lý cạnh tranh), là đơn vị chức năng thuộc Bộ Thương mại (nay là Bộ Công thương), do Thủ tướng quyết định thành lập, trên cơ sở đề xuất của Bộ trưởng Bộ Thương mại. Vấn đề đặt ra là, hiện nay tại Việt Nam, cơ quan có đủ sự độc lập, khách quan về mặt tổ chức, nhân sự lại không có khả năng, kinh nghiệm và trình tự, thủ tục hợp lý để giải quyết tranh chấp kết nối viễn thông, trong khi tổ chức hội tụ đủ hai yếu tố đó lại không độc lập khách quan về tổ chức, nhân sự.

Ảnh minh họa: zoriah

Kinh nghiệm trên thế giới cho thấy, mặc dù có thể là Tòa án, Trọng tài, CQQL cạnh tranh hay CQQL hành chính về Viễn thông có thẩm quyền giải quyết tranh chấp kết nối, nhưng các cơ quan này, nhìn chung đều là những cơ quan có địa vị pháp lý cao, độc lập về tổ chức, tài chính và nhân sự. Tại Pháp, thẩm quyền giải quyết tranh chấp kết nối được trao cho một CQQL độc lập gọi là CQQL Viễn thông (ART). Ở Anh, Văn phòng quốc gia về Viễn thông (Oftel) là bộ máy tự trị được hỗ trợ tài chính bởi Phòng Thương mại và Công nghiệp (DTI), đồng thời cũng đảm trách luôn nhiệm vụ giải quyết tranh chấp kết nối. Bộ Quan hệ Công cộng và Viễn thông (Ministry of Internal Affair and Communications – MIC) là cơ quan giải quyết tranh chấp kết nối tại Nhật Bản. Tại Ấn Độ, trước năm 2000, cơ quan giải quyết tranh chấp kết nối Viễn thông được trao cho TRAI (Telecom Regulatory Authority of India) - CQQL hành chính trong lĩnh vực Viễn thông, sau năm 2000 quyền phán xét thuộc về một tòa án độc lập viết tắt là TDSAT (Telecom Dispute Settlement & Appellate Trubunal). Đối với Australia, Ủy ban Người tiêu dùng và Tranh chấp Australia (ACCC) là cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp kết nối Viễn thông. Ủy ban này được Quốc hội duyệt kinh phí hoạt động hàng năm. Riêng Trọng tài, hầu hết các quốc gia đều cho phép tham gia giải quyết tranh chấp kết nối Viễn thông. Cùng với trung gian hòa giải (mediation), trọng tài được các quốc gia coi như một trong những cơ quan giải quyết mang tính bổ sung, thay thế (Alternative dispute revolution-ADR) hoặc kết hợp với cơ quan quản lý hành chính như trường hợp của Guantemala hay Singapore (đối với những tranh chấp kết nối không liên quan đến nhà cung cấp chủ đạo, Sigapore có thể coi như hợp đồng kinh tế, dân sự thông thường để giải quyết tại Tòa án hay trọng tài).

2. Về nhân lực tham gia giải quyết tranh chấp kết nối Viễn thông

Ngoài Bộ TT&TT, tất cả những cơ quan còn lại đều thiếu nhân lực đủ trình độ giải quyết tranh chấp kết nối Viễn thông, đặc biệt là kiến thức, kinh nghiệm về công nghệ thông tin và Viễn thông như: Thẩm phán, Kiểm sát viên, Trọng tài viên, Điều tra viên, người tiến hành tố tụng khác. Trong khi, nếu tòa cấp Huyện cũng có thẩm quyền xét xử vụ tranh chấp kết nối Viễn thông như hiện nay, thì chúng ta cần đến một số lượng tương đối thẩm phán chuyên xét xử về tranh chấp kết nối Viễn thông. Ngay các chuyên gia được giao nhiệm vụ giải quyết tranh chấp kết nối tại Bộ TT&TT, ngoài chuyên môn Viễn thông vững vàng, kiến thức pháp lý cơ bản cũng rất cần thiết. Ở đây, điều chúng tôi muốn bàn tới là, chúng ta đang thiếu những quy định liên quan đến tiêu chuẩn của nhân lực làm công tác giải quyết tranh chấp kết nối Viễn thông.

Tại Ấn Độ, tiêu chuẩn để một người được chọn vào phục vụ trong cơ quan giải quyết tranh chấp Viễn thông TDSAT phải là thẩm phán có kinh nghiệm (đương chức hoặc đã nghỉ hưu) tại Tòa tối cao liên bang hoặc chánh tòa Bang (đối với Chủ tịch), những cựu quan chức cấp cao trong chính phủ, có kiến thức và kinh nghiệm đồng thời trong lĩnh vực công nghệ Viễn thông, hành chính, thương mại và công nghiệp (đối với những thành viên còn lại).

Tại Australia, trong cơ cấu của ACCC có một nhóm chuyên gia về pháp luật và công nghệ Viễn thông (ACCC’s Telecommunication and legal group). Nhóm này chịu trách nhiệm hỗ trợ trực tiếp cho các Ủy viên (Commmisioners) trong việc điều tra, xác minh vụ việc và ra quyết định giải quyết. Tại Mỹ, trọng tài viên tham gia giải quyết phải là chuyên gia có kinh nghiệp về Viễn thông và am hiểu thủ tục giải quyết trọng tài của AAA, đồng thời đảm bảo tính độc lập, khách quan trong quá trình giải quyết.

Như vậy, yêu cầu chung về trình độ nhân lực tham gia giải quyết tranh chấp kết nối Viễn thông phải đảm bảo hai yếu tố tối thiểu, hiểu biết về Viễn thông và kết nối Viễn thông, nhưng cũng phải thông thạo những kiến thức pháp lý. Đây là đòi hỏi tất yếu khách quan tại Việt Nam, đặc biệt khi chúng ta đang đứng trước ngưỡng cửa Hội nhập như hiện nay với sự xuất hiện ngày càng phổ biết hơn các doanh nghiệp Viễn thông 100% vốn đầu tư nước ngoài.

3. Về thời hạn giải quyết tranh chấp kết nối Viễn thông

Trong lĩnh vực Viễn thông, kết nối mạng lưới là một trong những vấn đề quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng cũng như tính liên tục, thông suốt của thông tin liên lạc. Đảm bảo sự thông suốt trong liên lạc Viễn thông một mặt bảo vệ quyền lợi chính đáng của người sử dụng (NSD), mặt khác còn liên quan mật thiết đến đời sống kinh tế, chính trị, an ninh quốc phòng của một quốc gia. Chính vì vậy, việc giải quyết tranh chấp phải đảm bảo tính nhanh chóng, kịp thời.

Về vấn đề này, trên thế giới hiện có hai xu hướng, xu hướng thứ nhất quy định rõ thời hạn tối đa để kết thúc giải quyết tranh chấp. Thời gian này là 6 tháng ở Pháp, 2-5 tháng ở Phần Lan, 10 tuần ở Đức, Tây Ban Nha là 6 tháng, Ấn Độ không quá 90 ngày .v.v… Xu hướng thứ hai, trao quyền ấn định thời gian giải quyết cho chính cơ quan có thẩm quyền giải quyết, điển hình cho xu hướng này là Australia. Tại Australia, ACCC được quyền quyết định tiến độ giải quyết trên cơ sở công bằng và hợp lý với từng vụ việc cụ thể.  

4. Về trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp kết nối Viễn thông

Hiện nay, tại Việt Nam đang đồng thời tồn tại bốn trình tự, thủ tục có thể được áp dụng để giải quyết tranh chấp kết nối Viễn thông, bao gồm: Tố tụng dân sự, tố tụng trọng tài thương mại, tố tụng cạnh tranh và thủ tục giải quyết quy định tại Pháp lệnh BCVT, Nghị định 160/2004/NĐ-CP và Quyết định 12/2006/QĐ-BBCVT. Điều này tạo ra sự đa dạng trong việc lựa chọn cách giải quyết, góp phần bảo vệ tốt hơn quyền lợi của các bên, mặc dù trên thực tế, chỉ có duy nhất trình tự quy định tại Nghị định 160/2004/NĐ-CP và Quyết định 12/QĐ-BBCVT được áp dụng giải quyết tranh chấp kết nối Viễn thông thời gian qua. Tuy nhiên, sự đa dạng về thủ tục cũng đặt ra một số vấn đề:

Thứ nhất, chúng ta cần một số lượng lớn những trọng tài viên, người tiến hành tố tụng có hiểu biết chuyên sâu về kêt nối và tranh chấp kết nối Viễn thông bên cạnh kiến thức pháp luật vững vàng. Điều này không thể thực hiện trong ngày một, ngày hai. Cử cán bộ đi đào tạo, thực tập tại nước ngoài hoặc một số công ty luật lớn, có uy tín trên thế giới trong lĩnh vực giải quyết, tư vấn về kết nối cũng là một giải pháp. Chủ trương và cũng là xu hướng phát triển của nhiều nước hiện nay trên thế giới là chỉ cấp phép một số lượng hạn chế các nhà cung cấp hạ tầng mạng, điều đó có nghĩa là số lượng những vụ tranh chấp kết nối thời gian tới chắc chắn sẽ còn tăng, nhưng cũng chắc chắn là không thể tăng quá nhiều. Thực tế này buộc chúng ta phải tính toán, cân nhắc kỹ liệu tập trung đầu tư vào một trình tự giải quyết hay vẫn để tồn tại cùng một lúc nhiều trình tự giải quyết như hiện nay. Cùng với sự tồn tại của nhiều trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp, số lượng cơ quan có thẩm quyền giải quyết cũng phải được thành lập một cách tương ứng và như vậy thì kèm theo đó là trang thiết bị đặc thù và cơ sở vật chất v.v.

Trên thế giới hiện đang có hai trường phái tương đối rõ rệt trong việc xây dựng các văn bản pháp lý điều chỉnh quan hệ tranh chấp kết nối Viễn thông. Ở những quốc gia mạnh về đội ngũ nhân lực tham gia giải quyết các khía cạnh đặc thù có tính kỹ thuật cao của tranh chấp kết nối thì cho phép tồn tại cùng lúc nhiều trình tự pháp lý giải quyết khác nhau như: thương lượng, hoà giải, trọng tài, toà án, giải quyết thông qua CQQL.v.v... Điển hình cho nhóm quốc gia này là Anh, Mỹ và một số nước Bắc Mỹ khác.v.v… Nhưng cũng có quốc gia lựa chọn xu hướng ngược lại, đó là thành lập một cơ quan duy nhất có thẩm quyền giải quyết tranh chấp kết nối Viễn thông, điển hình cho xu hướng này là Singapore, Australia, Ấn Độ.v.v… Thực tế là, với đặc thù mang nặng chất công nghệ cao của tranh chấp kết nối, chỉ những chủ thể có đội ngũ nhân lực mạnh về kiến thức công nghệ, theo một trình tự, thủ tục đặc biệt mới đáp ứng được kỳ vọng của các bên trong tranh chấp.

Thứ hai, có hay không sự ưu tiên áp dụng một trong những trình tự này trước trình tự kia? Trên thực tế, xuất hiện không ít quan điểm cho rằng, trình tự giải quyết tranh chấp kết nối Viễn thông quy định trong Pháp lệnh BCVT là trình tự đầu tiên được ưu tiên áp dụng trong giải quyết tranh chấp kết nối. Thậm chí, có ý kiến cho rằng đây là trình tự duy nhất tại Việt Nam có thể áp dụng để giải quyết tranh chấp kết nối Viễn thông. Rõ ràng là còn có nhiều cách hiểu không thống nhất, và nguyên nhân một phần được cho là do có nhiều trình tự giải quyết tranh chấp cùng môt lúc đều có khả năng điều chỉnh, trong khi giữa các Văn bản pháp luật không có quy định rõ về mối quan hệ này.

Thứ ba, đặc thù trong lĩnh vực Viễn thông đòi hỏi phải có những trình tự, thủ tục đặc biệt, không áp dụng chung với các tranh chấp thương mại thông thường. Việc áp dụng chung cả Tố tụng dân sự, tố tụng cạnh tranh sẽ dẫn đến những bất hợp lý. Ví dụ như:

- Trong tố tụng cạnh tranh, tố tụng dân sự có những quy định cho phép CQQL cạnh tranh chuyển hồ sơ đến cơ quan điều tra để xử lý hình sự nếu phát hiện thấy dấu hiệu tội phạm trong vụ tranh chấp đồng thời, bên vi phạm luôn đối mặt với nguy cơ bị xứ lý hành chính. Có thể những quy định này là phù hợp với các DN kinh doanh thương mại khác, nhưng trong lĩnh vực Viễn thông, những quy định như vậy, một mặt gây tâm lý e ngại cho các DN Viễn thông, mặt khác dẫn đến tình trạng “sứt mẻ”, thậm chí cắt đứt hẳn quan hệ giữa các bên tranh chấp kết nối, do đó không phù hợp với mục tiêu cần đạt được trong việc giải quyết tranh chấp kết nối, đó là: Hai bên hiểu biết và phối hợp, tạo điều kiện cho nhau một cách chặt chẽ hơn để đảm bảo tính thông suốt của thông tin liên lạc, bảo vệ quyền lợi chính đáng của NSD dịch vụ. 

- Theo quy định của Luật Cạnh tranh, Bộ luật tố tụng dân sự, những phần Quyết định giải quyết tranh chấp chưa có hiệu lực hoặc bị khiếu nại thì chưa được thi hành. Quy định này không phù hợp với lĩnh vực Viễn thông. Trong lĩnh vực Viễn thông, trước tiên phải đảm bảo liên lạc thông suốt, không bị gián đoạn, ngay kể cả trong giai đoạn giải quyết tranh chấp nguyên tắc này cũng không được phá vỡ. Quy định như Luật Cạnh tranh trên đây sẽ không đảm bảo được nguyên tắc kể trên.

- Nhiều chế tài xử phạt hành chính trong Luật cạnh tranh không phù hợp trong lĩnh vực Viễn thông như: Cơ cấu lại doanh nghiệp lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường; Tịch thu tang vật, phương tiện được dùng để vi phạm pháp luật cạnh tranh, thu hồi giấy phép .v.v…Việc tịch thu một tổng đài điện thoại, một hệ thống mạng lưới truyền dẫn giữa tổng đài và NSD trong một khu vực nào đó là điều không thể. Hơn nữa, để cơ cấu lại DN lớn trong lĩnh vực Viễn thông như VNPT không chỉ đơn giản thông qua một phán quyết của Cơ CQQL cạnh tranh. Đây là chiến lược của Quốc gia, liên quan mật thiết tới toàn bộ nền kinh tế cũng như an ninh, quốc phòng.

Kinh nghiệm một số nước cho thấy, bên cạnh tố tụng trọng tài, dân sự, cạnh tranh dành cho những tranh chấp thương mại thông thường, để giải quyết tranh chấp kết nối Viễn thông, các nước thường xây dựng một trình tự, thủ tục đặc thù riêng.

Tại Mỹ, Hiệp hội trọng tài (AAA) và Hiệp hội Viễn thông, Internet (CTIA) đã cùng nhau xây dựng trình tự, thủ tục giải quyết riêng cho tranh chấp kết nối Viễn thông. Thủ tục giải quyết của AAA với tranh chấp kết nối Viễn thông chia làm 3 loại: 1/ Regular Track Procedures (áp dụng cho những vụ tranh chấp có trị giá từ 2000 usd -500,000usd); 2/ Fast Track Procedures (áp dụng cho những vụ tranh chấp có trị giá dưới USD 2,000); 3/ Large/Complex Case Track Procedures (áp dụng cho những vụ tranh chấp có trị giá dưới ít nhất từ USD 500,000). Mỗi loại này khác nhau về trình tự giải quyết, về trọng tài viên về việc xem xét lại phán quyết và về thời gian giải quyết.v.v…

Jordan cũng có những quy định tương tự trong pháp luật của mình. Năm 2003, Ủy ban quản lý Viễn thông Jordan (TRC) đã thông qua đạo luật giải quyết tranh chấp kết nối. Nhưng, thay vì quy định trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp, đạo luật này lại nhằm đến những quy định hướng dẫn các bên tiến hành thỏa thuận bằng việc ban hành văn bản hướng dẫn: “Guidelines for negotiations between the parties or disputants in the dispute to propose a solution himself or by means of a mediator or persons appointed for this purpose..”. Theo quy định pháp luật Jordan, việc các bên tự thỏa thuận giải quyết tranh chấp kết nối trước khi trình vụ việc lên TRC là một thủ tục bắt buộc và trước khi thụ lý, TRC phải chắc chắn rằng, các bên đã qua thủ tục thỏa thuận này. Luật Jordan cũng quy định rõ việc cho phép các bên lựa chọn trọng tài thay vì TRC để giải quyết tranh chấp. Trường hợp vụ việc được trình lên TRC, TRC có thể sẽ ủy quyền, chỉ định cho một bên trung gian như chuyên gia, trọng tài khác để giải quyết vụ việc và chi phí này sẽ do các bên tự gánh chịu1. Tại Ấn Độ, Tòa án giải quyết tranh chấp kết nối Viễn thông (TDSAT) có đầy đủ thẩm quyền của một tòa án dân sự như lại không buộc phải tuân theo mọi trình tự, thủ tục chặt chẽ và dài dòng của Tòa dân sự mà chỉ phải tuân theo luật hợp lý, tự nhiên2.

Tại Australia, Quy trình giải quyết được quy định trong Trade Practice Act 1974 (sửa đổi năm 1997) và được bổ sung bằng Telecommunication Act 1997 và Telecommunication  Competition Act 2002. Trên cơ sở những đạo luật trên, ACCC ban hành những hướng dẫn chi tiết về trình tự, thủ tục để giải quyết một vụ tranh chấp Viễn thông. Theo đó, quy trình giải quyết được chia ra làm 3 giai đoạn. Trong giai đoạn thứ nhất (Preliminary phase), ACCC sẽ xác định những vấn đề nào là vấn đề trọng tâm của tranh chấp, bên tranh chấp bao gồm những ai, tìm kiếm, lựa chọn bên thứ ba hỗ trợ, tìm kiếm chuyên gia tư vấn thích hợp.v.v…Giai đoạn thứ hai (Substantive phase) ACCC bắt tay vào  xem xét từng vấn đề trong tranh chấp, tìm kiếm thông tin, kể cả thông tin do các bên cung cấp, tìm kiếm tư vấn của các chuyên gia.v.v…Giai đoạn cuối cùng (Determination phase): ACCC sẽ đưa ra quyết định giải quyết vụ việc. ACCC được giao toàn quyền trong việc quyết định thời gian giải quyết đối với từng vụ tranh chấp cụ thể trên cơ sở công bằng và hợp lý nhưng không quá 10 tuần. Quyết định giải quyết của ACCC có thể được xem xét lại nếu một trong các bên tranh chấp có đơn yêu cầu Tòa cạnh tranh liên bang (Australia Competition Tribunal) xem xét lại. Thời gian nộp đơn yêu cầu là trong vòng 21 ngày kể từ ngày có Quyết định giải quyết của ACCC. Tòa cạnh tranh quốc gia có thể xem xét và giải quyết lại vụ việc như ACCC. Ngoài ra, Quyết định của ACCC còn có thể bị kiện lên Tóa án liên bang trong vòng 28 ngày kể từ ngày có Quyết định của ACCC để được xem xét lại theo trình tự quy định tại Administrative Decision Act 1977. Tòa án liên bang không giải quyết lại vụ việc, chỉ xem xét quyết định của ACCC có tuân thủ đúng quy trình pháp lý hay không. 

Tại Việt Nam, hiện nay, thủ tục giải quyết tranh chấp trong Pháp lệnh BCVT, Nghị định 160/2004/NĐ-CP và Quyết định 12/QĐ-BBCVT được coi là thủ tục hợp lý nhất và cũng được các DN Viễn thông áp dụng nhiều nhất trên thực tiễn.

1 (ITU Jordan Mini Case Study 2003: Dispute Resolution and Consensus Building in Interconnection at http://www.itu.int/ITU-D/treg/Case_Studies/Disp-Resolution/Jordan.pdf).

2 (Tham khảo bài phát biểu của Mr. Justice D.P.Wadhaw, Chủ tịch của TDSAT ngày 2 tháng 12 năm 2004 tại Hội thảo khu vực châu Âu về giải quyết tranh chấp tổ chức tại Geneva).

Tài liệu tham khảo

[1]. Resolution of telecommunication access disputes - a guide, March 2004, Australia Compatative and Comsumer Commmision

[2]. ITU Jordan Mini Case Study 2003: Dispute Resolution and Consensus Building in Interconnection at http://www.itu.int/ITU-D/treg/Case_Studies/Disp-Resolution/Jordan.pdf.

[3]. Bài phát biểu của Mr. Justice D.P.Wadhaw, Chủ tịch của TDSAT ngày 2 tháng 12 năm 2004 tại Hội thảo khu vực châu Âu về giải quyết tranh chấp tổ chức tại Geneva).

[4]. Pháp lệnh trọng tài thương mại 2003

[5]. Bộ Luật tố tụng dân sự năm 2005.

[6]. Luật cạnh tranh năm 2005

[7]. Pháp lệnh Bưu chính viễn thông và các văn bản hướng dẫn thi hành Pháp lệnh.

[8]. Pháp luật Viễn thông các nước: Australia, Anh, Mỹ, Canada.

[9]. Pháp luật kết nối Viễn thông Australia, Mỹ, Botswana, Phần Lan, Đức, Tây Ban Nha, Guantemala, Sigapore.

[10]. Dispute Resolution in the Telecommunications Sector: Current Practices and Future Directions, ITU-World Bank, 2004.

[11]. Reflections on Regulation and Dispute Resolution in the Indian Telecommunication Sector, Rory Mac Millan, Journal of the Indian Law Institute, Vol. 47:1 (2005).

[12]. Ban Giá cước – VNPT, Đề tài Khoa học cấp Tổng Công ty: “Xây dựng nội dung, quy trình đàm phán và mẫu thoả thuận cung cấp dịch vụ Viễn thông giữa Tổng công ty Bưu chính Viễn thông Việt Nam và các doanh nghiệp khác